一、出台背景

为进一步规范全市土地二级市场秩序，提高土地资源配置效率，落实国家和省关于完善建设用地使用权二级市场以及关于“要素市场化配置综合改革”及“建设全国统一大市场”的要求，推动土地二级市场线上交易，实现交易及监管信息资源共享的要求，规范全市土地二级市场秩序，解决土地二级市场运行发展中交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题。2019年7月，国办印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）；2020年8月，贵州省政府办公厅印发了“实施意见”(黔府办发〔2020〕20号），要求各地区各有关部门充分认识完善土地二级市场的重要性，并结合实际研究制定实施细则和配套措施。2021年12月，国办印发《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号），明确支持通过土地预告登记实现建设用地使用权转让。2023年，我市结合本地实际，由贵阳市自然资源和规划局开始起草《贵阳市建设用地使用权转让出租抵押二级市场实施办法（试行）》（以下简称建设用地二级市场办法）。

二、主要依据

1.《中华人民共和国民法典》

2.《中华人民共和国土地管理法》

3.《中华人民共和国城市房地产管理法》

4.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令）

5.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）

6.《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）

7.《国务院办公厅关于印发贯彻落实建设全国统一大市场部署总体工作方案和近期举措的通知》（国办发〔2023〕15号）

8.《省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让出租抵押二级市场的实施意见》（黔府办发〔2020〕20 号）

9.《自然资源部办公厅关于开通土地二级市场线上交易服务功能的通知》（自然资办函〔2023〕705号）

三、征求意见及审议情况

《建设用地二级市场办法》起草前期，贵阳市自然资源和规划局共三次征求市住建、市国资、市财政、市税务等相关市直部门以及贵安新区城建局意见，得到各部门大力支持；并在市自然资源和规划局网站上对外公告30日，同时组织部分市场主体召开了座谈会，且通过市司法局合法性审查；于2023年11月15日通过市政府专题会审议，2024年2月7日通过市政府常务会专题会审议。

四、制定目的

一是贯彻落实国家和省级关于完善建设用地使用权二级市场的重大部署；二是完善我市城乡统一的建设用地市场体系；三是填补我市土地二级市场管理文件空白，完善我市二级市场的交易机制；四是进一步规范全市土地二级市场秩序；五是加强交易市场信息共享与监测监管，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用。

五、主要内容

本办法主要围绕我市土地二级市场，结合工作中存在的管理体系不完善、交易规则不健全、交易条件不明确、交易程序不清晰、监督管理不到位等实际问题而编制，总共六章三十六条，主要内容包括：

第一章总则。规定了二级市场交易依据、概念、类型及适用范围，明确了管理机构和职责。

第二章转让。明确了转让的概念，按出让、划拨、作价出资等不同供地方式分类明确转让条件。提出实行预告登记转让制度；带抵押转让条件；划拨土地转让应按规定缴纳土地收益金及补缴价款规则；明确宗地确需分割、合并的条件，并鼓励工业企业通过分割或合并转让方式盘活低效、闲置厂房和国有建设用地使用权，但工业用地内的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让；同时明确转让价低于市场价标准及处理方式。

第三章出租。明确了土地出租概念、出租条件。规定应结合地价标准制定划拨土地出租收益缴纳标准及征缴办法；划拨土地出租应缴纳收益，纳入土地出让收入管理，建立出租收益年度申报制度；同时规定土地出租最高年限，其中划拨土地出租期限超过五年的，或部分用于出租且可分割的，使用权人应依法补办出让手续。

第四章抵押。明确了土地抵押概念、抵押权人的范围、禁止抵押的情形。明确不同供地方式抵押的条件，放宽对抵押权人的限制，允许营利性的教育、医疗、养老等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权设立抵押权，并落实相关责任。并明确了法律规定可以抵押或经批准纳入改革试点地区可以抵押的集体用地除外。

第五章监督管理。强化土地一、二级市场联动，建立健全二级市场监测监管，收集市场主体及中介服务从业人员信用记录，市直各主管部门建立沟通协作机制，引入社会中介机构参与，加强对涉地股权转让的联合监管，以及明确违法违规处罚要求。

第六章是附则。明确了贵安新区参照执行，已依法入市的农村集体经营性建设用地参照执行，以及试行时间。

六、适用范围

本办法适用于贵阳市行政辖区内的国有建设用地使用权转让、出租、抵押及其管理，重点针对土地交易或土地连同地上建筑物、构筑物及其附属设施一并交易的情况。涉及到以司法处置形式转移建设用地使用权的，应当遵守司法处置的相关规定。涉及到国有资产交易的，应当遵守国有资产管理的相关规定。涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。

贵安新区参照本办法执行。同时已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，参照本办法执行。

七、关键词诠释

建设用地使用权转让：是指包括因买卖、交换、赠与、出资，以及司法处置、资产处置、法人或者非法人组织合并或者分立等引起的建设用地使用权转移行为。

预告登记转让：以出让方式取得的建设用地使用权转让，属于房屋建设工程未完成开发投资总额25%的，允许交易双方先行签订建设用地使用权转让合同，依法办理预告登记，并约定土地进行开发投资建设达到有关法律法规和本办法规定转让条件的时限和责任。在达到转让条件之日起的90日内依法办理不动产转移登记，未申请登记的，预告登记自动失效。

预告登记权利人可以凭不动产预告登记证明及相应的建设用地规划许可等必要材料向发展改革、自然资源、住房城乡建设等部门申请办理建设项目相关报建手续。

预告登记转让的土地应严格按照原出让合同约定的时限、条件等开发建设，造成土地闲置的，按《闲置土地处置办法》等规定处置。

优先购买权：自然资源部门应当对转让人申报的转让价格进行审核，土地转让价格比标定地价覆盖区域的标定地价或比同类型土地市场价格低20%以上的，县级以上政府（管委会）可以行使优先购买权。政府（管委会）明确不予购买的，不动产登记机构方可继续办理产权转移登记。

建设用地使用权出租：是指土地使用权人作为出租人将建设用地使用权随同地上建筑物、构筑物及其附属设施出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

建设用地使用权抵押：是指抵押人将其依法取得的建设用地使用权以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。

一般审批流程（划拨）：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十五条规定，符合一定条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。

八、主要亮点

一是支持土地预告登记转让；二是开展土地二级市场线上交易；三是填补我市土地二级市场管理文件空白；四是加强土地资源配置优化，促进土地节约集约利用。

九、注意事项

（一）强化联动。自然资源、住房和城乡建设、工业和信息化、国有资产监督管理、税务、财政、市场监管、发展和改革等主管部门要建立沟通协作机制，加强对涉地股权转让的联合监管，防止通过转让企业、转让项目、变更股东、变更法定代表人等手段变相实施土地使用权转让交易和规避土地交易税收，或造成划拨土地使用权不合理出租、转租及企业间违规借贷抵押等行为。

司法处置涉及土地的，自然资源主管部门配合人民法院做好查询或登记等工作。国有资产或股权处置涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源部门意见。

各相关部门要加大对土地二级市场宣传力度，调动市场主体参与积极性，增强土地二级市场活力，提高土地利用效率。

（二）规范申请。规范使用“全国自然资源资产交易平台”开展土地二级市场线上交易，包括供需信息、交易撮合、公开竞价交易、合同赋码、统计监测等。实现交易及监管信息资源共享。

“全国自然资源资产交易平台”稳定运行前，土地使用权人可通过贵阳市自然资源和规划局审批平台提交有关申请。

（三）强化监管。探索引入社会中介机构参与土地二级市场评估、咨询、法律服务、居间代理等中介服务。采取综合评价、绩效考评、阶段排名、惩戒和退出机制等措施，维护公开、公正、透明的中介服务秩序。

政府部门、企事业单位和有关机构工作人员在土地二级市场交易服务过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

十、执行期限

本办法自2024年4月1日起试行。