关于立法明确贵州双龙航空港经济区行政主体资格的建议

贵州双龙航空港经济区系省委、省政府的派出机构。自2014年10月成立以来，在省委、省政府和贵阳市委市政府的坚强领导下，在黔南州委州政府的协同配合下，整村搬迁、规划编制、招商引资、项目建设等各项工作快速推进，2017年先后获批为国家级临空经济示范区、国检试验区，经济区获得了突飞猛进的发展，其自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。但实践中出现了开发区管委会法律地位不明确、管理权限不到位、管理体制不完善、社会事务社会治理难等新情况和新问题极大影响经济区发展。目前，北京中关村科技园、郑州航空港经济综合试验区、武汉东湖高新技术开发区、昆山经济技术开发区、苏州工业园等开发区，都有所在省专门制定出台一系列条例、规章、措施，将开发区的法律地位以立法形式固定下来，解决了开发区功能定位不准、法律地位不清、职责范围不明确、权责不一等问题，推进了开发区建设发展法治化、规范化。参照国内其他先进开发区的好经验、好做法，通过贵州双龙航空港经济区立法的方式，从根本上厘清开发区管理机构的法律定位，才能更好地促进经济区的可持续发展。

一、必要性

贵州双龙航空港经济区总面积148平方公里（其中贵阳市南明区96平方公里，黔南州龙里县52平方公里），是省委、省政府为充分发挥龙洞堡国际机场的航空运输优势和航空港经济区的辐射引领作用，进一步深化对外开放载体和平台建设，推进全省开放型经济加速发展的重要决策，旨在建成全省改革开放的先行区、经济区发展的示范区，全省开放带动的重要窗口和创新驱动的重要平台。2015年8月，省委、省政府印发《关于支持贵州双龙航空港经济区加快发展的意见》（黔党发﹝2015﹞14号）文件，是贵州双龙航空港经济区发展的纲领。2019年，依据国家发布西部陆海新通道总体规划，贵阳成为西部陆海新通道的重要节点城市，双龙航空港经济区依托全省唯一的航空口岸乘势起飞，“加速度”融入西部陆海新通道，贵州双龙航空港口岸综合经济区是贵阳大力实施高水平对外开放的重要项目，也是西南地区首个综合性口岸平台，其核心项目是建设“一局三中心”，主要包括国际邮件互换局、国际快件中心、保税物流中心（B型）和国际货运中心。双龙航空港经济区以对外开放平台为载体，培育投资兴业的热土、新业态集聚发展的新引擎，为高质量发展提供源源不竭的强大动能。目前，在推进工作中，存在以下问题：

（一）贵州双龙航空港经济区法律地位不明确，行政主体资格缺失。按照黔党发﹝2015﹞14号文件精神，贵州双龙航空港经济区系省委、省政府的派出机构，委托贵阳市管理、黔南州协同配合。根据行政法理及相关行政法律法规，派出机构不具备独立法人主体资格，故而行政主体资格也存在缺失，管委会不能以自己名义对外主张法律权利，承担法律责任，对管委会在实施经济管理和城市建设中造成很大影响，不利于经济区加快发展。司法实践中，涉及了双龙航空港经济区的诉讼案件，法院将省政府或贵阳市政府作为被告。

（二）贵州双龙航空港经济区行政管理体制存在授权缺陷。按照黔党发﹝2015﹞14号文件精神，赋予贵州双龙航空港经济区与市（自治州）经济管理和城市建设同等职权。但在实际工作中，行政事权中的行政许可、行政审批主要由贵阳市、南明区等相关部门行政委托，按照《行政许可法》有关规定，经济区在开展行政许可、审批等事权时，必须得到授权委托部门审核同意，并由授权委托部门核发相关证书。如此，一是委托部门存在顾虑，根据《行政许可法》的规定，委托部门仍承担行政责任。二是增加审批时限，委托部门仍需要对经济区已经审核的行政许可、审批进行审核，实际增加了审批时限，与“放管服”精神不相符。三是根据编制部门意见，航空港经济区各部门系管委会内设机构，不能独立行使行政权限。

（三）贵州双龙航空港经济区规划等缺少上位法支撑。贵州双龙航空港经济区总体规划2015-2030已经省政府批复同意。但在实践中，航空港经济区的规划在与贵阳市、黔南州对航空港经济区区域原规冲突时，则只能按照贵阳市、黔南州的规划执行。影响了目前航空港经济区一些项目落地、用地报批等工作。

（四）贵州双龙航空港经济区行政监管缺失。因为不具有独立的行政主体资格，贵州双龙航空港经济区相关工作部门不具备行政执法资格，行政监管存在缺位情况。如安全生产、应急管理、环境保护等问题，只能通过协调贵阳市或黔南州和南明区或龙里县，跨区域协调推进难度大、耗时长，责权不一，互相推诿。

二、对贵州双龙航空港经济区立法意义

第一，通过立法形式赋予贵州双龙双龙航空港经济区独立行政主体资格。事权法定，通过立法，对贵州双龙航空港经济区的主体资格、行政事权予以法定，一是从立法层面上解决了经济区管委会承担法律责任资格问题；二是经济区各相关部门可以通过法规授权组织的方式，从省、贵阳市和黔南州依法获得与经济管理、城市建设相关的行政许可、审批事项，可以以法规制授权组织名义核发相关审批证书，实现行政许可、审批“封闭运行”，有利于加快项目手续办理；三是有利于责权利相统一。通过立法后，经济区相关职能部门以法规授权组织形式依法行使行政许可、审批和执法等权限，能有效解“谁许可审批、谁监管”等问题。

第二，有利于经济区按照功能规划，全速发展。当前，随着经济区的发展，黔党发﹝2015﹞14号文件是纲领，但经济区作为功能区，而不是行政区，若承接社会管理事务，则不利于经济区轻装上阵，专注于经济管理和城市建设。

第三，有利于创新与新形势相适应的行政管理体制。通过立法赋予经济区职权，有利于经济区管委会根据新时期新形势，及时调整和划清职能部门权责，与时俱进，进一步提升行政管理效能。

三、贵州双龙航空港经济区条例立法思路

（一）立法宗旨和立法定位。从立法目的上，航空港经济区条例制定，主要是解决经济区法律地位，明确权责，推动和保障航空港经济区快速发展，积极创新，围绕开放型经济在政策创新和改革方面先行先试等问题。从立法定位上，因航空港经济区地跨贵阳市、黔南州，同时按照黔党发﹝2015﹞14号文件精神，属市州一级管理权限，建议由省人大常委会公布实施，确保权威性。

（二）立法程序。建议由省司法厅牵头，成立立法小组，组织有关专家、省、市（州）有关部门和双龙航空港经济区共同参加，形成草案并广泛征求意见后，报请省人大常委会。

（三）整体框架。建议按总则、管理体制及职责、空港产业发展、法治保障、附则等部分，界定经济区与其它区域的关系，明确管理架构、产业布局、设施建设、经济合作、行政执法、社会管理以及省、贵阳市（黔南州）、南明区（龙里县）和经济区等方面职责分工，规范拓展投融资渠道。