情况分析

随着我国人口老龄化程度的不断加深，社区养老已成为当前三大主流养老方式之一，而城市社区嵌入式养老首当其冲成为社区养老得以落地的重要载体和抓手。在国务院办公厅关于转发国家发展改革委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》的通知（国办函〔2023〕121号）总体要求：根据不同城市类型和社区特点精准施策，坚持宜建则建、宜改则改，以城市为单位整体谋划，以街道或社区为单元推进，统筹规划、建设、服务、管理，尽力而为、量力而行，合力推进共建共享，持续提升服务水平。贵阳市委、市政府聚焦“强省会”五年行动，提前谋划布局，在养老事业方面出台了《市人民政府办公厅关于印发贵阳贵安推进老龄事业高质量发展实施方案的通知》（筑府办函〔2022〕97号）和《市人民政府办公厅关于印发贵阳贵安打造“15分钟养老服务圈”实施方案的通知》（筑府办函〔2022〕76号），这一做法与国办函〔2023〕121号提出的“以街道或社区为单元推进”城市社区嵌入式养老服务建设的要求不谋而合，街道养老服务中心和社区养老服务站作为城市社区嵌入式养老的重要载体，作为提供社区基本养老服务和支持的重要平台，在满足老年人日常生活需求、促进社区发展和构建健康社会的过程中起着举足轻重的作用。
　　一、基本情况
　　根据贵阳市第七次全国人口普查公报显示，2020年11月1日零时，贵阳市常住人口为5987018人，60岁及以上老人口为796225人，占常住人口的13.30％。根据《贵阳贵安打造“15分钟养老服务圈”实施方案》筑府办函〔2022〕76号要求，到2023年，全市要建成60个街道养老服务中心、320个社区养老服务站。以2023年贵阳市白云区云城街道养老服务中心项目为例，该项目为公建民营，建筑面积为约1557平方米，设置30张护理养老床位，假设合约期20年。运营公司首期拟投入260万元作为公司运营管理，床位预估月去化2张，达到28张床位时趋于稳定，每张床位收费均价为3500元（含床位费、护理费和餐饮费）。中心配置医护和后勤团队12名工作人员。在不考虑水电气和物业管理费等其他费用前提下，根据专业测算利润率及回正期间：第十一年当期利润回正，累计20年内无回本期；现金流第八年当期回正，累计20年内无回正期。可见，街道养老服务中心仅依靠床位费、护理费和餐饮费实现健康长效发展极为困难。与之相配套、规模更为有限的社区养老服务站运营，就更难上加难，大多因服务供给结构单一，利用率普遍较低、收入寥寥无几，难以维系正常运营。
　　二、存在问题
　　（一）配套政策制定滞后
　　城市社区嵌入式养老要现实健康长效运营目标，配套养老服务政策的制定不可或缺。近几年，贵阳市针对城市社区嵌入式养老在政策文件《贵阳贵安推进老龄事业高质量发展实施方案》（筑府办函〔2022〕76号）和《贵阳贵安打造“15分钟养老服务圈”实施方案》（筑府办函〔2022〕76号）中重点章节对街道养老服务中心和社区养老服务站点建设运营、助餐、护理人员等扶持政策有所提及但力度不够。此外，与街道养老服务中心和社区养老服务站点建设运营相配套的政策如贵阳市政府购买基本养老服务指南和贵阳市家庭养老床位建设服务指南等政策文件及项目仍处于先试点试行状态。以上政策的滞后将直接影响贵阳市城市社区嵌入式养老工作开展、业务延伸和健康长效发现。
　　（二）行业生态发展缓慢
　　2019年贵州承接了“世界银行、法国开发署联合融资贷款贵州省养老服务体系发展项目”，贵阳市成为该项目五个市州实施主体之一，有效推进了我市养老事业和产业发展。但因相关养老配套政策出台缓慢，政策扶持力度不够，养老规划布局和招商引资工作重视不足等综合因素，导致众多省外开展机构照护的知名养老企业处于观望甚至离场状态，这一现状也直接影响适老化家具、智慧化养老系统、老年智能穿戴和老年日常生活用品等厂商和企业的入驻和培育孵化，影响贵阳市养老人才结构和梯队建设，无法形成良好发展业态。因此，城市社区嵌入式养老在现有业态中运营举步维艰。
　　（三）运营模式结构单一
　　通过对贵阳市各区（市、县）街道养老服务中心、社区养老服务站调研，贵阳市街道养老服务中心主要是以解决老年人刚性的养老照护需求为己任，项目营收主要通过床位费、护理费和餐饮费等获取，且因街道养老服务中心公建民营属性，在收费上非常普惠；社区养老服务站更由于场地区位和空间受限，很多站点位置偏僻且提供的服务多是无偿的。与城市社区嵌入式养老适配的养老服务如医养结合、术后康复、居家上门、适老化改造和家庭养老床位建设等服务开展依然缓慢。此外，由于人力运维成本较高、老年人群的养老观念和消费习惯的滞后等客观因素，致使城市社区嵌入式养老依靠单一运营模式面临巨大的生存和发展压力。即使有政府补贴，但对运营而言只是杯水车薪，不足以支撑城市社区嵌入式养老服务企业的可持续发展，解决不了运营难题，养老服务企业往往难以为继。

具体建议

（一）强化政策支持与规范
　　城市社区嵌入式养老的健康长效发展离不开政府营商环境的打造和配套养老政策的制定和出台，更离不开政府财政资金扶持。在“世界银行、法国开发署联合融资贷款贵州省养老服务体系发展项目”的加持下，要迅速制定并出台贵阳市政府购买基本养老服务指南，贵阳市家庭养老床位建设服务指南等养老政策和标准，加大政策和资金扶持力度，建立完善的城市社区嵌入式养老服务标准和操作规范，明确服务项目和服务流程；加强对街道养老服务中心、社区养老服务站的监督和评估，建立考核机制，对运营情况进行定期评估，并提供改进和优化的指导。
　　（二）建立市场培育机制
　　城市社区嵌入式养老的健康长效发展需在市委、市政府的规划部署和扶持下，由市民政部门牵头，与涉老职能部门（如卫健局、医保局、社保局和老龄委等）和派出机构等单位形成联席会议制度，采取联合协商议事规则共同表决、一事一议或特事特办等方式，疏通养老堵点和难点问题，并将市级层面形成的经验做法下沉属地区、市、县。市、区（市、县）两级应建立定期沟通交流机制，助力属地因地制宜发展养老事业。属地区（县、市）涉老职能部门、街道（乡镇）和社区（村居）要建立沟通交流和责任分解工作等机制，加强与养老企业的沟通交流，协同资源，互助合作，加强宣传引导，形成合力共同推进城市社区嵌入式养老走深走实走稳，此外，可建立养老事业和产业培训与孵化基地，为入驻贵阳养老业态各环节的企业提供专业指导、培训和孵化工作，积极搭建好政府和企业桥梁。制定品牌建设策略，通过试点先行，因地制宜打造“爽爽贵阳·境享颐养”的城市名片，开拓“旅养”市场，为养老企业入驻、养老人群入筑引流拉新，最终形成广泛可复制、可推广的养老市场培育机制。
　　（三）多元模式经营管理
　　实现城市社区嵌入式养老健康长效发展，“一体化”发展和多元化经营是其必由之路。中心依托“一体化”养老床位实现基本运营，并为入住老年人群提供生活照护，健康护理和文化娱乐等服务。与此同时，可将中医理疗、术后康复、慢病管理、居家上门和家政等为老服务嫁接其中，还可以尝试引入互联网技术，开展在线健康咨询、远程医疗等服务，打造街道综合性为老平台，提供更多便利和高效的社区养老服务，并通过家庭建床方式将服务延伸至整个社区及周边老年人群，实现老年人群社区居家原居安养夙愿。此外，中心通过承接区域养老机构和社区养老服务站的方式，形成“机构　中心　站点”联动规模效益，最终形成“一体化”发展和多元化经营的“一体多翼”运营模式。

叶丽娜委员：

您提出的《关于推动城市社区嵌入式养老健康长效发展的工作提案》收悉，感谢对我市社区养老工作的关心。收到提案后，市政府、市政协高度重视，将此提案列为市政府副市长冉斌领衔督办件。现将办理情况答复如下：

近年来，贵阳贵安深入贯彻习近平总书记关于养老服务工作重要指示批示精神，在民政部、省民政厅的关心指导下，我市坚持以党建引领养老事业高质量发展，聚焦城市“一圈两场三改”，紧扣养老服务需求，强化数据赋能、医养结合、队伍建设、资金统筹、综合监管等五项要素保障，建设“15分钟养老服务圈”，加快构建居家社区机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系。目前，累计建有社会福利院2家，养老院80家，街道养老服务中心42家，乡镇敬老院36家，社区养老服务站337个；备案运营的养老机构床位1.15万余张，护理型床位占比61.3％。

一、关于“强化政策支持与规范”建议的办理情况

（一）在推进顶层设计方面。我市紧扣“15分钟养老服务圈”养老设施建设用房不足问题，以“小切口”方式，开展城镇居住区养老服务设施配套建设管理立法，经2023年8月30日贵阳市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，2024年3月26日贵州省第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议批准，《贵阳市城镇居住区配套养老服务设施建设管理规定》自2024年7月1日起施行。

（二）在强化政策方面。2024年，我市以贵阳贵安聚焦“一老一小”构建养老托育服务保障体系改革试点为契机，制定《贵阳贵安推进基本养老服务体系建设实施方案》，完善《贵阳贵安基本养老服务清单》，建立动态调整和备案机制；购买第三方专业服务参与，制定出台包括但不限于《贵阳贵安养老机构行业管理服务规范》《贵阳贵安养老机构质量考核制度》《贵阳贵安普惠制养老机构认定标准》《贵阳贵安公建民营养老机构运营管理指南》《贵阳贵安普惠制养老机构服务收费标准》《贵阳贵安居家社区养老普惠性服务、个性化服务、禁止性服务清单》，并开展贵阳贵安普惠制养老机构认定，督促公建民营养老机构和参与普惠养老城企合作养老机构按照委托协议和战略合作协议约定提供普惠养老服务，自主定价的床位价格控制在合理区间，并到价监部门备案，进一步从顶层设计上为城市社区嵌入式养老健康发展提供支持。

二、关于“建立市场培育机制”建议的办理情况

（一）在市场培养方面。近年来，我市进一步完善贵阳贵安养老服务工作联席会议制度，民政部门每年召开1次会议，研究解决养老事业和养老产业堵点难点问题，为市场培养提供支持；制定养老机构建设运营补贴配套政策，对社会力量投资建设的养老院、街道养老服务中心和社区养老服务站给予建设运营补贴；规划建设10个普惠型养老机构，1个市级医养结合机构，补齐城市社区嵌入式养老缺乏专业支持的短板；支持行业组织和市场主体定期发布市场化养老服务供给清单，引导养老机构拓展康复辅具、智能佩戴、医疗保健等服务的产业链条，鼓励优质养老企业探索发展“旅居养老”新业态；推动泰康之家·黔园、中铁我山康养小镇等重点康养医养项目建设，培育一批具有较强竞争力的养老机构；开展养老机构房屋安全隐患排查整治百日攻坚行动，针对规模小、条件差、隐患多的民营机构建立帮扶纾困和退出关停机制，关停小散弱自建房民营机构10个。

（二）在设施建设方面。贵阳贵安坚持需求导向，制定符合本地实际的基本养老服务清单，依托养老服务机构设施、医疗卫生服务机构等资源，分级分类强化养老服务供给。区域层面，针对刚需老年人，建成了80个养老院或养护院，着力满足机构住养服务需求。乡镇（街道）层面，重点针对“家门口”养老需求，建成了42个街道养老服务中心和36个农村敬老院，主要提供城市全托、日托及上门养老服务和农村特困集中供养。村（社区）层面，重点针对活力老人日间照料和失能老人居家上门服务需求，建成了337个社区养老服务站。

三、关于“多元模式经营管理”建议的办理情况

（一）在探索运营模式方面。目前，全市除2个福利院、5个县级中心敬老院和36个乡镇敬老院由政府直接运营外，其他养老服务设施主要采取市场化方式运营，成功探索打造了四种运营模式。“集团企业＋区县”模式：协调幸福里养老整体运营南明区、清镇市2机构、5中心、47站；“机构＋中心＋站点”模式：动员康园、爱玺、睿悦红阳、观山湖区养老服务中心等6家养老院连锁运营16中心、86站；“小微企业（社会组织）＋站点”模式：支持贵州壹心、贵州璨慈、诚善助老等13家养老企业和社会组织连片运营2中心、53站；国企自建自营模式：引导工商康养自建自营4机构、2中心、2站。

（二）在强化服务供给方面。我市启动实施16个养老服务设施和17个老年助餐点建设；推动2165户特殊困难老年人家庭适老化改造，积极打造养老宜居环境。支持养老机构、街道养老服务中心、社区卫生服务中心为失能老年人家庭提供家庭照护者培训和“喘息”服务，构建“医院——社区卫生服务中心——家庭病床”体系医联体；依托街道养老服务中心和社区养老服务站，购买社区居家养老服务，为社区失能半失能老年人提供“六助一探”等上门服务。积极有序持续推进贵阳贵安老年助餐点建设，努力构建覆盖面广、功能完备、制度规范的助餐服务网络，探索“中央厨房＋社区助餐点”助餐配餐服务模式，落实老年助餐补贴；依托贵阳贵安智慧养老服务平台，按照“1＋2＋N”的模式（即1套综合管理信息系统，1个门户网站＋1个市民微信小程序，N个智慧应用场景），精准对接养老服务需求，提供契合老年人需求线上服务项目。

（三）在维持长效运行方面。全市大力推广“机构＋中心＋站点”模式，支持探索建设“一站多点、医养结合”的街道养老服务综合体，提供“居家——日托——机构”整合式照护服务，实现城市社区嵌入式养老服务健康发展；统筹整合使用福利彩票公益金购买第三方机构服务运营社区养老服务站，确保贵阳贵安社区养老服务站运营全覆盖，动态运营率保持100％，推动实现老年人在社区居家养老。

衷心感谢并欢迎您继续关心和支持贵阳经济社会发展各个方面的工作。

2024年11月21日

（此件公开发布）

（联系人：杨培；联系电话：87989665）